第二章行政指导程序 目前我国尚无专门规范行政指导行为的法律、法规。

[46]参见前引[6]，涂尔干书，第67页。[39]个体的道德自主，与其所生长的家庭和社会，发生着某种持续性的互动关系。

[19]参见汪晖：《〈文化与公共性〉导论》，载汪晖、陈燕谷主编：《文化与公共性》，生活·读书·新知三联书店1998年版，第19页。个体生活世界中的意义缺失，国家的正当性源泉就会枯竭，规则的有效性就会压制规范性，以认同危机为内核的合法化危机符合逻辑地产生。[4]参见许育典：《文化宪法与文化国》，元照出版公司2006年版，第1页以下。这也是消除理论歧异与实践误解、澄清其应有规范内涵的第一要务。[41]参见侯惠勤：《意识形态的历史转型及其当代挑战》，载《马克思主义研究》2013年第12期。

这更符合政府治理的比例原则，也可以获得将价值判断移交宪法协商程序的空间。2.国家教化使命与公民宪法义务设置 文化基本国策的实施，主要依靠两个宪法制度安排： 一是强调国家教化使命，明确提倡或反对某种价值。积极参与社会建设和社会管理创新，既是司法审判工作的一项重要内容，也是司法机关承担的一项重要社会责任。

从长远角度看，行政审判制度的改革和创新与行政体制改革乃至政治体制改革密切相关。由于出庭不是行政首长的法定义务，需要通过完善人民法院和行政机关的互动机制实现。各级人民法院要摸清情况，逐案应对，避免以创造违法先例为代价平息纠纷。当前，在涉及社会组织管理、特殊群体保护（如被征地农民、流动人口，下岗职工、残疾人等）以及群体性事件应对等方面引发的行政诉讼，要有针对性地及时总结行政审判经验，科学制定预案，形成创新性成果。

二是司法裁量要体现对行政机关合法正当的创新行为的适度尊重。（二）行政审判发挥推动者作用的着力点 行政审判要发挥好这种推动作用，须秉持能动司法理念，积极加强人民法院与行政机关的良性交流互动，同时，注意把握必要限度。

由于一项行政决策或具体行政行为常常针对多个主体作出，调整着类型化情况，且决策的形成往往是各方面力量共同作用的结果，而行政审判的司法环境整体上还不尽如人意，因此提出司法建议对改进管理常常很有必要。除加强内部审判管理外，还要帮助行政庭排除来自各方的干预，重要的案件院领导应亲自出面督导协调。行政审判根植于人民，服务于人民，满足人民群众需求，回应人民群众期待，是审判活动的立足点。严格执行《人民法院工作人员处分条例》，对依法应当受理而不受理及违法裁判的，要配合纪检监察部门，加大查处力度，给予严肃处理。

特别要克服利益驱动，避免为了法院自身利益搞上门服务。与一审案量偏低形成强烈反差，行政申诉上访案件呈现激增态势。各级人民法院的一把手要深刻认识行政审判工作在为大局服务、为人民司法中的特殊职能作用，设定科学的考评体系的前提是开展行政审判工作的基本要求要满足。社会管理的主旋律不再是管控，而是服务，现代行政的目的在于尊重、激励、促进各类社会主体和社会组织的自治与创新，越来越多的非强制性行政手段发挥着服务社会的作用，合目的性、合正义性正在稀释着传统单一的合法性，实质性审查正在逐步取代单纯的形式审查，法治社会也终将向善治社会迈进。

其核心内涵在于维系社会秩序，其基本任务在于规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、秉持社会公正、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险，其主要目的在于为人类社会生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境、促进社会和谐。四是要把握规律，顺应潮流，共同推进行政法治实现科学发展。

要充分发挥专门审判管理机构的作用，建立科学的考核考评指标体系。加强行政审判绩效管理是各级人民法院领导的职责所在。

2010年5月在广东召开的专题会上，统计数据显示，2009年全国法院行政案件收案总数不足所有案件收案总数的2%，但行政申诉上访案件却占至全部来京申诉上访案件的18%，而今年上半年更是超出25%，绝对数已经超过了刑事和执行，形势逼人。三要进一步促进行政纠纷实质性解决。（三）需要把握的必要限度 社会管理创新意味着管理理念的更新、管理主体的多元化和管理手段的多样化。与刑事、民事审判活动不同，行政审判的一方当事人是直接从事社会管理的行政机关，行政审判与行政机关的联系更为直接和紧密，在以政府为主导的社会管理大体系中，行政审判以其自身特点，更强有力地推动了行政机关的社会管理创新活动。就社会管理大系统而言，党的十七大报告指出，要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，基于政府在很大程度上发挥着社会管理的主导作用，行政审判对于社会管理大格局的形成和完善，具有推动和保障作用，从这种意义上说，行政审判是以政府为主导的社会管理创新活动的推动者，在司法权行使过程中，既要注重交流互动，也要把握好适当限度，切实推进符合国情特色的政府主导的社会管理大格局的尽早形成。行政审判追求实质正义与形式正义的统一，力求实现案结事了。

可见，行政审判通过化解官民纠纷，也规范着行政机关的社会管理行为，行政审判的过程实质上是对行政机关的社会管理活动进行评价、规范和引导的过程。在新的历史时期，行政审判要积极发挥社会管理参与者、推动者、促进者、实践者的作用，紧紧抓住时代赋予人民法院的战略机遇，以更加卓有成效的工作，为加强社会建设、创新社会管理，维护好重要战略机遇期的社会和谐稳定提供有力的司法保障和服务。

这是社会发展规律，是行政法发展的国际性趋势。如上海、浙江、河南等地近年来坚持推行行政审判年度报告制度（白皮书制度），通过行政审判年度报告为党委、政府建言献策，不仅促进实现案结事了，更促进了各有关机关积极改进工作，加强社会管理方面的协同合作，取得了良好效果，受到了各级领导的充分重视和肯定。

1.推行行政审判年度报告制度。4.创新共同破解社会管理难题的专项机制。

不能片面强调协调和解而放弃对行政行为的合法性审查，不能把是否同意和解当作立案受理的条件或门槛，更不能以协调和解之名损害国家利益、公共利益和他人合法权益。各级人民法院要统筹安排，分步实施，一级抓一级，层层抓落实，力争在短期内使案件质量和效率迈上新台阶。山东等地还推行由人民法院牵头，政府法制办、信访局和行政执法机关参加的联席会议制度，及时沟通和协调审判中遇到的整体性、行业性问题。其作用的方式和途径主要表现为，一是通过案件裁判活动化解现实纠纷，修复被破坏的法律关系，维护社会正常秩序。

严格执行案件评查、抽查等制度，进一步加强对审判活动的监督。要严格执行绩效评估、案件流程管理等制度，实现对案件审理多方位、全过程的有效监督、正确指导和准确评价。

从维护社会秩序全局性上讲，人民法院的审判管理工作也是社会管理的一个重要方面。值得一提的是，在审查标准上，可在合法性之外尝试审查行政行为的正当性，规范行政裁量权的行使，通过创设典型案例增强裁决结果的说服力和可接受性。

当前，虽然一些讨论社会管理创新的观点多集中于行政机关、社会组织和社会成员的关系问题，似乎与审判工作关系不大，但无论从社会管理的核心内涵在于维系社会秩序出发，还是从政法机关推进三项重点工作的责任出发，行政审判都直接参与了社会管理创新，发挥着极为重要的作用。倡导和推进行政首长出庭应诉，有利于案件争议的较快解决，更有利于宣传行政法治、扩大行政审判的社会影响力。

一要进一步加大诉权保障力度。有助于行政审判工作机制建设，提高司法水平，促进社会管理创新。增强裁判文书的针对性和说理性。最高人民法院王胜俊院长经常强调，人民法院审理每一起案件，出台的每一个司法解释和司法政策，都是参与社会管理的具体实践，都要从有利于弘扬良好风气、有利于树立正确导向、有利于维护稳定和谐出发，研究采取切实可行、行之有效的工作方式方法，使人民法院的审判活动成为教育群众遵纪守法、维护良好社会管理秩序的生动实践。

作为人民法院三五改革纲要确立的改革任务和要求，审判管理也是各级人民法院义不容辞的工作职责，责无旁贷的政治任务，应承担的政治责任、法律责任和社会责任。科学的绩效管理有助于增强行政审判法官社会主义法治意识，提高司法能力，妥善化解官民矛盾。

正如王胜俊院长强调的，从某种意义上讲，是司法审判领域的一场革命。二、依法支持行政机关改进管理行为，当好社会管理创新的推动者 （一）行政审判有力推动了政府主导的社会管理创新活动 从前述社会管理的定义与任何国家、地区现实情况看，无论从管理的广度、深度、手段的多样性还是对社会秩序产生的客观效果，政府在社会管理中的影响力都远远大于法院或其他机关。

特别要注意处理好协调和解与依法裁判的关系。同时，互动联动必须依法进行，既不能在个案上拿原则做交易，也不能无视司法工作规律，更不能使人民群众产生误解和疑虑。